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¿LO “POSIBLE” O UNA OPCION POR LO “MÍNIMO”?
 Jorge Martínez Muñoz , 18 Noviembre 2016, Santiago, Chile.
Autor: jorge martinez muñoz   /   Publicado: 2016-11-18      
El debate que se ha ido configurando en la Comisión de Familia de la Cámara de Diputados, respecto del proyecto de “ley de sistema de garantías de derechos de la Niñez”, ha llegado a un momento clave. Dicho momento se abrió el 27 de septiembre pasado, con el inicio de la discusión del Título III, relativo a “sistema de protección administrativa y judicial”. 
 En el trasfondo de estos debates y, desde septiembre 2015, cuando ingresa este proyecto de ley, a la fecha, dos grandes opciones se han venido confrontando: 
  La de quienes hemos creído y apostado para que, luego de 26 años de marchas y contramarchas y, dada la evidente inadecuación de todo lo existente en materia de legislación e institucionalidad de infancia, esta ley sea la ley fundamental que permita hacer realmente coherente nuestra realidad, con lo exigido desde la Convención sobre los derechos del niño. Ello en pos de que, al momento de su entrada en vigencia (antes que finalice el actual gobierno), se inicie la materialización efectiva de un robusto  sistema de protección integral de niños y  niñas, en los diversos niveles que corresponda y; 
  La de quienes, entre agosto-septiembre 2015, llegaron a la conclusión que, dada las actuales restricciones económicas y dado el escenario presupuestario que aquello impondría , esta es un ley que, siendo una ley fundamental, al momento de su entrada en vigencia, sólo estará en condiciones de establecer ciertos aspectos generales, ciertos marcos , para que sean otras las leyes, ingresadas en el actual periodo legislativo , las que vengan a configurar a futuro, vale decir cuando todas ellas estén “en régimen”, un “sistema de garantías de derechos” de la niñez.
El debate que se ha tenido en estos meses en la comisión de familia, respecto de los títulos I y II, fue muy gráfico sobre el curso que ha tenido esta confrontación de visiones y de opciones. 
Allí, a pesar de las críticas explicitadas desde las ONG´s y la academia, la comisión aprobó por unanimidad la idea de legislar. Sin embargo, conscientes de las debilidades del proyecto, una corriente mayoritaria y transversal de parlamentarios/as de todas las bancadas, presentó cerca de 500 indicaciones, buscando con ellas que los contenidos genéricos del proyecto, pudieran ser reforzados y ampliados en su alcance, avanzando hacia un proyecto que se hiciera cargo, en amplitud y profundidad, de la reforma requerida. Esa mayoría en la comisión, entendía que esta ley, como el propio Mensaje Presidencial declaraba, debía “asegurar la efectividad de los derechos de los niños…” . La mayoría de los/las parlamentarios entendían también que estaban ante una oportunidad y esperaban sumar al ejecutivo a un mejoramiento sustantivo del proyecto de ley ingresado.
En ese debate pudimos ver a un Ejecutivo, apoyado por algunos parlamentarios de la NM (y a veces con la comprensión de algún diputado opositor), tratando de contener los posibles “desbordes” de las indicaciones parlamentarias, la vía para ello fue:
  enarbolar constantemente el peligro de la “inadmisibilidad” , insistiendo hasta el cansancio en el carácter de “marco” de la ley (lo que llevo por ejemplo, a un Diputado de la NM a reaccionar indignado frente a la insistencia de otros por precisar ciertos temas, manifestando que “por algo esta es una ley marco, sino tendríamos que hacer de esta, una ley de procedimientos” ),
  buscar imponer restricciones a la discusión (al respecto, resultó extraño el tiempo gastado por la Presidenta de la Comisión en las sesiones, tratando de limitar los minutos de habla de cada parlamentario, limitando a la vez las opiniones a cada artículo y no a cada inciso, aduciendo para ello, junto a algunos parlamentarios de gobierno, que así se ceñían rigurosamente al reglamento), 
  forzar constantemente el ritmo del debate, aduciendo la necesidad de avanzar con mayor rapidez (“todos queremos avanzar”, diría el Diputado Ortíz, presionando a sus colegas), relevando a cada instante la “urgencia” por sacar esta ley lo más pronto posible y, todo ello… por el bien de la niñez.
Constatamos en este proceso, la gran cantidad de veces en que fueron cuestionadas (declaradas “inadmisibles”) las intenciones, vía indicaciones, de algunos parlamentarios que fueron especialmente diligentes y agudos en sus propuestas (Diputado Rincón, Diputada Rubilar y Diputada Nogueira, en la comisión y Diputada Provoste, desde fuera de la misma). Estos parlamentarios/as, buscaban través de sus indicaciones que el articulado del proyecto, fuera muy explícito sobre los mecanismos de garantías y/o sobre la necesidad de consagrar las responsabilidades de los diversos ministerios y servicios, cuando se debatía sobre los derechos a ser reconocidos . Este cuestionamiento será un indicador decisivo de lo que vendría en la discusión del Título III. 
El Título III tiene de particular el que, al tratar en principio sobre el “sistema de protección administrativa y judicial”, debe configurar el sistema que hará efectivos los derechos reconocidos en el título anterior, vale decir, no puede eludir bajo algún ejercicio retórico, el tener que obligarse a concretar, el tener que hacer realmente explícito el rol garante del Estado y en particular, de la administración, en la protección general y en la protección especial de los derechos de niños y niñas. 

Ciertamente, este título tenía, desde que se presentó el proyecto en septiembre 2015, un enemigo mayor  al interior del propio Ejecutivo, a saber; el informe financiero de la Dirección de Presupuesto, el cuál estableció que “El presente proyecto no involucra mayor gasto fiscal” . Es decir, el ejecutivo presentó un proyecto de ley que, explícitamente, desde su título declara pretender crear un sistema de garantías de derechos de la niñez, un sistema inexistente a lo largo de la historia en Chile y, al mismo tiempo toma la opción de re-priorizar y rediseñar para que, crear tal sistema no implique mayor gasto fiscal, vale decir, su mensaje fue: ni un peso fresco, hay que hacerlo pero, sólo con lo que ya existe.

Tenemos entonces un debate parlamentario que logró, en poco más de 8 meses de tramitación, mejorar los contenidos iniciales del proyecto (Títulos I y II) pero que, al llegar a los mecanismos y estructuras concretas que harán viable lo hasta ahora declarado, se encuentran por un lado, ante la evidente fragilidad del Título III, el que no logra hacerse cargo de resolver el cómo, generando por tanto, “más interrogantes que certezas” y, se encuentran, por otro lado, ante el hecho dramático que el ejecutivo optó porque este proyecto no lleve recursos asignados. 

Desde la doctrina que instala la Convención  sobre los derechos del niño, resulta impensable una ley de protección integral que no se haga cargo de resolver esta cuestión fundamental, porque ella tiene que ver con la posibilidad de crear realmente - o no-, un sistema. 

Desde el 27 de septiembre al 09 de noviembre 2016, parlamentarios de oposición y de gobierno, junto al Ejecutivo abrieron conversaciones, en función de ver como destrabar la tramitación del proyecto, en lo relativo al Título III. ¿Cuál ha sido el resultado de estas negociaciones?, aprobar el retiro completo del Título III e ingresar un nuevo Título III, reducido aún más en sus contenidos y alcances.

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1  Sociólogo, Jefe del Área de Estudio de Fundación Mi Casa y Secretario Adjunto del Bloque por la Infancia (alianza amplia de organismos de la sociedad civil que trabajan en niñez).
2   Decimos “robusto” en el sentido de un sistema que modifique realmente, apoyado en la ley, lo que debe modifica y que cree lo que debe crear, vale decir un sistema acorde a los US 23.565 dólares de Ingreso nacional per cápita de nuestro país.
3  No podemos dejar de precisar que, la posición del Ejecutivo entre marzo 2014 y agosto 2015, parecía estar en la otra posición, ver por ejemplo; “Hacia un Estado garante de derechos para niños, niñas y adolescentes”, abril 2015, Consejo Nacional de la Infancia.
4  De allí la insistencia del Ejecutivo por caracterizar este proyecto de ley como una “Ley Marco” (que, en este caso, es sinónimo de “mínima”).
5  Ingresadas en el actual periodo pero, sin garantizar su tramitación y aprobación y por tanto, dejando las mismas a consideración de un nuevo parlamento y un nuevo gobierno.
6  Cierto es que, el propio Mensaje traía ya aspectos preocupantes como lo hicieron ver todos/as los parlamentarios de la Comisión de Familia, al rechazar lo relativo a la “disponibilidad presupuestaria”, impuesta incluso, a algunos de los derechos reconocidos.
7  En nuestro orden constitucional el Parlamento no puede presentar iniciativas (ni como proyecto de ley o, como indicaciones a proyectos de ley) que impliquen recursos o modificaciones orgánicas. De darse, deben ser declaradas “inadmisibles”.
8  Opinión del Diputado Farías. Es importante saber que, esos tipos de leyes llamadas de “Procedimientos”, al igual que las llamadas leyes “Marco”, no tienen existencia formal en nuestra legislación.
9  El Bloque por la Infancia, en texto enviado a la Comisión en diciembre 2015, había sido enfático en señalar la necesidad de ser explícitos en esta materia, tanto en lo relativo a mecanismos de garantías como a las responsabilidades de Ministerios y Servicios.



10  En marzo 2014, la propia Presidenta de la República y el Ministro de Hacienda de entonces, le aseguraron a representantes del Bloque por la infancia, en el evento de firma del Decreto que creo el Consejo Nacional de Infancia, que este proyecto de ley tenía el presupuesto necesario asegurado, por lo tanto, en septiembre 2015 las prioridades y opciones habían cambiado y es eso lo que explica, finalmente, la inmensa mayoría de las debilidades de este proyecto de ley. 
11  Reg. Nº 370 IL – IF Nº 145-28/09/2015 Ministerio de Hacienda. Dirección de Presupuestos.
12 Informe del Tribunal Pleno del Poder Judicial, Oficio Nº123-2015, 17 Noviembre 2015, en el cual se critica el proyecto de ley y, en particular, los títulos III y IV y se solicita suspender su tramitación hasta tener a la vista todos los proyectos prometidos, cosa de sopesar realmente los cambios involucrados en los tribunales de familia.
13  Nos referimos a la Doctrina de la Protección Integral, como ha sido difundido y teorizado en América Latina, en contraposición a la Doctrina de la Situación Irregular.
14  No encararlo sería como si una ley laboral, no considerará la generación de la institucionalidad, reglas, organización, procedimientos, etc. que hacen posible que los derechos laborales reconocidos sean accesibles y garantizados y, lo mismo si se tratara de derechos del consumidor, u otros. 

Lo concreto, es que el Título III, que contaba en su versión al ingreso a la comisión de Familia con tres párrafos y 12 artículos, ha sido recortado nuevamente quedando sólo en 6 artículos de los originales y 1 nuevo. De estas modificaciones, se constata la desaparición de la “protección administrativa” en los términos que antes se hablaba, se retrocede en el lenguaje y solo se establece una suerte de reconocimiento general, respecto al rol que debe jugar la administración del Estado en disponer de mecanismos para reclamaciones, en proveer servicios, en establecer principios que guíen la toma de medidas de protección de derechos, medidas que por cierto ya no hacen parte de los contenidos del articulado. Se diría que, finalmente todo lo relativo al procedimiento administrativo se deja supeditado al Artículo 63 de la Ley Nº 19.880 (ya señalada en el Título I, Artículo 2º del presente proyecto de ley) .

Ha resultado paradójico escuchar a todos/as los/as parlamentarios/as, fundamentando su voto a favor del cambio del Título III pero, exigiendo a la vez que “la otra ley”  que prometió el ejecutivo, tenga lo recursos necesarios asignados porque, la relevancia del tema lo amerita. El Ejecutivo en respuesta inmediata, ha reafirmado a la comisión que, ciertamente comparten la relevancia del tema y que asignarán los recursos, en el proyecto que presentarán a futuro. Son muy extraños estos intercambios y compromisos que siempre desplazan esta reforma hacia un futuro incierto.

Es inevitable interrogarse por la sinceridad de lo expresado porque, si realmente todos y todas tienen la convicción de la relevancia de la protección administrativa ¿por qué la borraron, en vez de reforzarla?, ¿por qué no se abocaron a resolver ahora, los recursos requeridos o, a lo menos una parte de ellos?, ¿por qué no se abrieron a considerar las alternativas de gradualidad que, desde el Bloque por la Infancia, se les propuso en sesión de la Comisión?, ¿por qué esperar a encarar este tema en 2 o 3 años más si, en rigor, debiese hacer parte de este proyecto de ley?, ¿por qué deciden postergarla una vez más si, como ellos mismo lo han señalado por boca de Ministros y autoridades, es ahora la “oportunidad histórica” del cambio?. 

El Ejecutivo, sencillamente han reforzado la opción que a plena consciencia tomo ya en septiembre 2015, así bajo la apariencia de estar cumpliendo lo comprometido en el Programa de Gobierno, hará de este proyecto una ley de contenidos mínimos.

El estrecho margen de “lo posible” en que quedó este proyecto de ley desde su ingreso al Congreso, lo produjo solito y por propia iniciativa el mismo Ejecutivo y, por consiguiente, no tiene derecho a responsabilizar o culpar a nadie más.

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15  El Bloque por la Infancia, en propuesta de diciembre 2015, hizo notar que la ley de procedimientos administrativos, sólo era pertinente de manera supletoria, porque la realidad de la niñez, exige procedimientos administrativos especiales y específicos, de los cuales esta ley de “sistema de garantías”, debía hacerse cargo.
16  Porque, dado que el tema protección administrativa y lo territorial no quedó en este proyecto, el Ejecutivo comprometió otro proyecto de ley que resuelva, ahora sí, este gran “vacío” reconocido por todos y todas; léase reconocido por los mismos parlamentarios y gobierno, que decidieron no llenar este “vacío”, realismo mágico en plena actuación.


 
 
 
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